FIN DE CE BLOG

Et voilà, l’aventure se termine ici. Pour continuer à nous suivre, il va falloir mettre à jour vos favoris, et nous retrouver pour de nouvelles aventures ici !

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Quelques nouvelles

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Très peu de nouvelles ces derniers temps, et pour cause :

1) niveau professionnel, je suis bien occupé, et ça devrait être le cas jusqu’à la fin de l’année.

2) je planche activement sur un nouveau projet, une refonte totale de ce blog pour aller vers quelque chose de plus pro, plus complet, avec des mises à jour hebdomadaires et mieux mises en valeur, coordonnées, avec un contenu plus exhaustif… et écrit à quatre mains. Bref, il y a du boulot au niveau de la préparation, tout ça est prévu pour débarquer pour la nouvelle année (lancement officiel le 1er janvier 2013 à 00:00, histoire de bien commencer).

Plus d’informations en temps utile, mais ceci explique le silence radio de ces dernières semaines.

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Les bases légales de l’open-data

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Quelques points de repère concernant l’encadrement législatif de l’open-data (ce document sera mis à jour au fur et à mesure)

Concernant l’accès aux données publiques et leur réutilisation :

– La loi du 17 juillet 1978 (commentée ici), dite loi CADA

– L’arrêté du 1 octobre 2001 relatif aux conditions de fixation et de détermination du montant des frais de copie d’un document administratif

– La directive européenne 2003/98/CE concernant la réutilisation des informations du secteur public, dite directive ISP.

– Le décret d’application du 30 décembre 2005 de la loi du 17 juillet 1978.

– La proposition de directive européenne modifiant la directive 2003/98/CE du 12 décembre 2011.

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La licence ouverte d’Etalab

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Cet article s’inscrit dans une série visant à décrypter la foultitude de licences liées à l’Open Data.

Nous allons ouvrir les hostilités avec la licence « officielle » lancée par Etalab, qui est utilisée pour la quasi-totalité des données de data.gouv.fr. Nous allons voir qu’il y a déjà beaucoup à en dire…

« Licence ouverte » : partons déjà du titre. On pourrait démarrer les hostilités par le sempiternel débat « libre/ouvert/autre ». D’accord, nous parlons de l’open data, mais niveau sémantique, on parle de données libérées. Et peut-on vraiment parler d’une licence ouverte qui utiliserait des documents en format propriétaire ? Des esprits chagrins ajouteront qu’une accaparation du terme « ouvert » par une instance étatique aurait de quoi achever Richard Stallman. Passons, le nom est loin d’être la donnée la plus importante ici.

Petite parenthèse concernant la forme de ladite licence : elle ne comporte pas d’articles, ni de numérotation, ni quoique ce soit qui la structure un minimum. Voilà qui a de quoi déboussoler un esprit juridique, habitué à classer les informations pour pouvoir s’y référer rapidement (notamment en cas de contentieux). Mais après tout, nous sommes en matière contractuelle, et qui dit contrat dit liberté (ou ouverture ?) ! La licence démarre donc de but en blanc :

Vous pouvez réutiliser « l’Information » rendue disponible par le « Producteur » dans les libertés et les conditions prévues par la présente licence.

Liberté, j’écris ton nom… Certes, le mot fait très « 1789 » (ou hacktiviste), mais une liberté a un sens juridique qui ne colle pas vraiment ici. On parle plus volontiers de « droits et obligations », ou plus simplement, dans les « conditions » tout court. Encore une preuve que l’on cherche à s’émanciper de la rigueur juridique. Quant à « Information » et « Producteur », ils seront définis (en fin de document, ce qui n’est ni très logique, ni très conforme aux usages, mais qui a le mérite d’être fait).

La réutilisation de l’Information diffusée sous cette licence

Le « Producteur » garantit au « Réutilisateur » le droit personnel, non exclusif et gratuit, de réutilisation de « l’Information » soumise à la présente licence, dans le monde entier et pour une durée illimitée, dans les libertés et les conditions exprimées ci-dessous.

La licence accorde un droit de réutilisation personnel. Est-ce bien nécessaire ? Oui et non. Ça a l’avantage de la rendre intransmissible à un tiers, qui devra se soumettre de facto à la licence ouverte et être directement le cocontractant de l’administration qui a diffusé le document sous cette licence. En réalité, c’est de toute façon le cas, puisqu’on ne peut céder plus de droit qu’on en a reçu soi-même, la réutilisation par un tiers obligerait à se conformer au minimum à la licence initiale. Le risque était donc inexistant, d’autant que la licence est gratuite et ouverte à tous… Elle simplifie peut-être l’action en justice le cas échéant, puisque la licence soumet d’office quiconque utilise la donnée, sans qu’il ne soit nécessaire de passer par l’intermédiaire. Processuel, mais ça ne choque pas plus que ça. Mais, nous aurons l’occasion de le voir plus loin, ce côté purement personnel va poser d’autres problèmes.

Le droit de réutilisation est non exclusif : voilà qui est conforme à l’article 14 de la loi du 17 juillet 1978. C’est une bonne chose, et il n’y a rien à ajouter.

Ce droit est gratuit : là en revanche, on peut se pencher sur la question. La lecture a contrario de l’article 16 de la loi du 17 juillet 1978 semble bien indiquer qu’une licence ne doit être établie que dans le cas où le document administratif est soumis à une redevance ; à défaut c’est le régime légal défini au chapitre II de la loi du 17 juillet 1978 qui s’applique. Alors certes, on me rétorquera que cette licence peut être employée par des établissements qui ne sont pas visés par l’article 1 de la loi, ou des documents qui ne relèvent pas du chapitre II sur la réutilisation (liberté contractuelle oblige). Cela dit, dans les faits (et comme l’indique le paragraphe « à propos de la licence ouverte » et de la mission d’Etalab), 99,9% des documents devraient bel et bien répondre uniquement au régime légal. Faut-il améliorer la rédaction de la loi ? Car en pratique, il est effectivement utile d’avoir précisé une licence gratuite, permettant de rassurer les entrepreneurs plus habitués au contrat qu’à une mention « système légal » qui pourrait leur paraître obscur (voire « rien du tout », qui laisserait planer le doute quant au régime à appliquer). Pourtant, si le régime légal existe, c’est bien pour l’appliquer… Question délicate à trancher.

La licence s’applique pour le monde entier : soit, très bien, rien à redire.

Pour une durée illimitée : *s’étouffe* quid de ce grand principe du droit des contrats tiré de 1780 du code civil et décliné à tout le droit des contrats depuis par la jurisprudence : la prohibition des engagements perpétuels ? Je veux bien qu’on s’émancipe du rigorisme juridique, mais là, non !

« dans les libertés et les conditions exprimées ci-dessous » : pourquoi diable répéter ici ce qui a déjà été convenu dans l’introduction du document, et toujours en utilisant ce terme de « libertés » si peu à propos ?

Vous êtes libre de réutiliser « l’Information » :

• Reproduire, copier, publier et transmettre « l’Information » ;

• Diffuser et redistribuer « l’Information » ;

• Adapter, modifier, extraire et transformer à partir de « l’Information », notamment pour créer des « Informations dérivées » ;

• Exploiter « l’Information » à titre commercial, par exemple en la combinant avec d’autres « Informations », ou en l’incluant dans votre propre produit ou application.

Il est possible d’utiliser, transmettre ou incorporer tout ou partie de la donnée, y compris pour des usages commerciaux. Mais mais mais. A l’article « La réutilisation de l’information diffusée sous cette licence » (désolé, il faut bien s’y retrouver…), on nous indique que la réutilisation de l’information est un droit personnel. Qu’advient-il si un tiers veut réutiliser notre réutilisation ? Stricto sensu, ce devrait être interdit par les conditions générales liées à notre redistribution (ou à défaut, par notre licence d’utilisation). Pour le moins, il faudrait préciser que la réutilisation de nos données oblige à accepter la licence d’utilisation initiale du producteur, en triant les données selon leurs origines. Voilà qui ne va pas faciliter le crowdsourcing, les possibilités de réutilisation… Alors certes, la licence n’est pas contaminante comme peuvent l’être la plupart des licences libres et le craindre les investisseurs, mais il y a malgré tout une grosse limite.

Limite à relativiser. Nous parlons là d’une application stricte des textes, mais quand on voit ce qui se fait en pratique, en particulier dans le monde de la propriété intellectuelle, il y a fort à parier que les difficultés se posent pour d’autres problèmes. Mais bon, autant donner une licence la plus rigoureuse possible pour limiter la casse.

Sous réserve de :

• Mentionner la paternité de « l’Information » : sa source (a minima le nom du « Producteur ») et la date de sa dernière mise à jour.

Le « Réutilisateur » peut notamment s’acquitter de cette condition en indiquant un ou des liens hypertextes (URL) renvoyant vers « l’Information » et assurant une mention effective de sa paternité.

Si l’intention est louable, elle peut être difficile à mettre en pratique dans le cas où plusieurs sources seraient croisées : comme identifier clairement quelle donnée vient de quelle source ? Autre problème : le deuxième alinéa, qui semble indiquer qu’il suffise de mettre un lien « et assurant une mention effective de sa paternité ». Il semblerait qu’il faille obligatoirement mettre un lien vers la source elle-même, donc le document stocké sur data.gouv.fr (en tout cas, c’est comme ça qu’on le comprend…) ; mais la deuxième partie est plus obscure : faut-il rajouter le nom de l’institution ayant créé le document ? Est-ce que le lien hypertexte suffit à assurer cette paternité ? Ce sera sans doute la pratique qui tranchera…

Cette mention de paternité ne doit ni conférer un caractère officiel à la réutilisation de « l’Information », ni suggérer une quelconque reconnaissance ou caution par le « Producteur », ou par toute autre entité publique, du « Réutilisateur » ou de sa réutilisation.

On imagine assez bien un cas où une personne mettrait en gros le logo du ministère de l’environnement sur son application « PollutionDansMaVille », mais il peut devenir difficile de mettre de la distance entre l’organisme ayant créé la donnée d’une part, et de s’assurer de la mention de la paternité d’autre part, à moins de rajouter des clauses du type : « Telle information vient de tel institut, mais qui n’a aucun rapport, ne cautionne pas et n’est qu’à peine au courant de notre existence ». Gageons que le juste milieu sera trouvé assez rapidement par la pratique.

Responsabilité

« L’Information » est mise à disposition telle que produite ou reçue par le « Producteur », sans autre garantie expresse ou tacite qui n’est pas prévue par la présente licence.

Le « Producteur » garantit qu’il met à disposition gratuitement « l’Information » dans les libertés et les conditions définies par la présente licence. Il ne peut garantir l’absence de défauts ou d’irrégularités éventuellement contenues dans « l’Information ». Il ne garantit pas la fourniture continue de « l’Information ». Il ne peut être tenu pour responsable de toute perte, préjudice ou dommage de quelque sorte causé à des tiers du fait de la réutilisation.

Le « Réutilisateur » est le seul responsable de la réutilisation de « l’Information ». La réutilisation ne doit pas induire en erreur des tiers quant au contenu de « l’Information », sa source et sa date de mise à jour.

Oh la belle clause limitative (voire quasi-exonératoire) de responsabilité que voilà ! L’administration fournit une donnée, mais se dégage de toute responsabilité : à vos risques et périls !

L’analyse de la responsabilité est assez complexe dans ce cas :

– en raison des parties : dans la plupart des cas, la licence est conclue entre un professionnel (le réutilisateur) et… un professionnel OU une administration. Et on sera du coup devant un contrat entre professionnels, OU un contrat administratif. Et les régimes de responsabilité ne seront pas du tout les mêmes.

– en raison de l’objet : la licence porte sur le droit de réutiliser les données, et donc intrinsèquement, sur la fourniture desdites données. Car même si l’obligation est effectuée à titre gratuit, nous sommes bien en présence d’un contrat synallagmatique entre deux parties, avec des obligations réciproques.

S’agissant d’une obligation essentielle, une clause limitative de responsabilité peut sembler légèrement bancale. Au mieux. Ou carrément réputée non écrite.

On peut également remarquer que cette clause rappelle des éléments déjà évoqués dans la licence : la gratuité, le respect des « libertés et conditions »… Manque de concision, de clarté.

Quant à la dernière « ligne » (peut-on parler d’alinéa en l’absence d’article ?), elle reprend les obligations posées par l’article 12 de la loi du 17 juillet 1978 concernant la source et la mise à jour. En revanche, elle ne reprend qu’une des deux autres obligations, et encore, en l’adaptant à sa sauce. Pour rappel, dans la loi : « à la condition que ces dernières ne soient pas altérées, que leur sens ne soit pas dénaturé ». Ici, elles sont regroupées sous l’expression « la réutilisation ne doit pas induire en erreur des tiers quant au contenu de l’Information ». Est-ce une validation de la possibilité de détourner la donnée de son sens d’origine, du moment qu’on ne cherche pas à induire en erreur ? Difficile de savoir pourquoi il y a un changement de vocabulaire (et une modification du nombre d’obligations).

Droits de propriété intellectuelle

Le « Producteur » garantit que « l’Information » ne contient pas de droits de propriété intellectuelle appartenant à des tiers.

Voilà qui est pratique : le réutilisateur pourra toujours s’exonérer de sa responsabilité si un tiers vient revendiquer un droit de propriété intellectuelle sur le document, puisque le producteur a garanti qu’il n’y en avait pas. C’est donc contre lui directement que des actions devront être intentées (encore qu’on pourra toujours invoquer que le tiers en question étant, par nature, un tiers au contrat, ce dernier lui est inopposable, mais au moins le réutilisateur pourra-t-il intenter une action récursoire pour obtenir la réparation de l’indemnité qu’il aura versée).

En pratique, est-ce que les producteurs vont penser à vérifier systématiquement que les informations qu’ils transmettent sont bien libres de droit de propriété intellectuelle ? Il est permis d’en douter.

Les éventuels « Droits de propriété intellectuelle » détenus par le « Producteur » sur des documents contenant « l’Information » ne font pas obstacle à la libre réutilisation de « l’Information ». Lorsque le « Producteur » détient des « Droits de propriété intellectuelle » sur des documents qui contiennent « l’Information », il les cède de façon non exclusive, à titre gracieux, pour le monde entier et pour toute la durée des « Droits de propriété intellectuelle », au « Réutilisateur » qui peut en faire tout usage conformément aux libertés et aux conditions définies par la présente licence.

A la lecture de cette clause, on en oublierait presque que les cessions de droits de propriété intellectuelle sont très rigoureusement encadrés, et qu’au minimum, il faut identifier le droit en question, les usages et la destination doivent être listés et identifiés… Une telle cession globale est simplement nulle.

Compatibilité de la présente licence

Pour faciliter la réutilisation des « Informations », cette licence a été conçue pour être compatible avec toute licence libre qui exige a minima la mention de paternité. Elle est notamment compatible avec les licences « Open Government Licence » (OGL) du Royaume-Uni, « Creative Commons Attribution 2.0 » (CC-BY 2.0) de Creative Commons et « Open Data Commons Attribution » (ODC-BY) de l’Open Knowledge Foundation.

Déclaration d’intention, à vérifier en pratique. La compatibilité des licences peut se révéler extrêmement hasardeuse, d’autant que comme nous l’avons vu, la réutilisation avec cette licence va être grandement compliquée par le fait qu’elle est délivrée à titre personnel.

Droit applicable

La présente licence est régie par le droit français.

Fort bien. Soit on est entre français, pour des données françaises destinées à rester en France et dans ce cas-là, c’est bien la loi française qui s’applique parce qu’on n’a pas le choix. Soit il y a un élément d’extranéité quelconque, et on tombe dans la liberté contractuelle pour la détermination de la loi applicable, donc le droit français est un choix comme un autre. Dans les deux cas, la clause est tout à fait valide, donc rien à redire (enfin… on aurait pu préciser quel « tribunal » est compétent ; mais les choses se compliqueraient d’un coup : car si on est sur une violation contractuelle et que c’est le TGI qui devrait s’en occuper, c’est la CADA qui est compétente pour les amendes liées aux violations du chapitre II de la loi de 1978… Tout va dépendre du document concerné par la licence).

Définitions

Droits de propriété intellectuelle *

Il s’agit des droits identifiés comme tels par le Code de la propriété intellectuelle (droit d’auteur, droits voisins au droit d’auteur, droit sui generis des bases de données).

J’ai hésité entre la colère et le fou rire. Ainsi, « les droits de propriété intellectuelle » sont, d’après le CPI, « le droit d’auteur, les droits voisins, le droit sui generis des bases de données » ? Je reconnais que ce sont les principaux droits qui vont être concernés ici. Oui, sauf que, pour le CPI, il y a le droit des brevets, le droit des marques, le droit des dessins et modèles, le droit des obtentions végétales et des circuits imprimés. A la limite, parler des « droits de propriété littéraire et artistique ainsi que du droit sui generis des bases de données », cela aurait été plus correct. Mais il aurait été plus neutre d’utiliser une formule comme : « sont concernés par la présente licence le droit d’auteur et ses droits voisins, ainsi que le droit sui generis des bases de données, tels que définis par le code de la propriété intellectuelle », ou plus simplement, d’inclure tous les droits du code de la propriété intellectuelle… La définition actuelle n’a aucune logique (et n’est d’ailleurs pas une définition, puisqu’elle ne donne pas le vrai sens du mot).

Information*

Il s’agit des données ou des informations proposées à la réutilisation dans les libertés et les conditions de cette licence.

La loi parlait d’information publique, pourquoi chercher à faire original, en instaurant une distinction entre « donnée » et « information », et en rappelant nos fameuses « libertés et conditions de cette licence » ? Une définition sobre et claire aurait été préférable : « on entend par information tout élément du document soumis à cette licence ».

Informations dérivées*

Il s’agit des nouvelles données ou informations qui ont été créés soit directement à partir « d’Informations », soit à partir d’une combinaison « d’Informations » et d’autres données ou informations qui ne seraient pas soumises à cette licence.

En dehors de la dichotomie donnée/information qui est répétée ici, il n’y a pas grand-chose à ajouter.

Producteur *

Il s’agit de l’entité qui produit « l’Information » et l’ouvre à la réutilisation dans les libertés et les conditions prévues par cette licence.

Réutilisateur *

Il s’agit de toute personne physique ou morale qui réutilise « l’Information » conformément aux libertés et aux conditions de cette licence.

On y tient, aux « libertés et conditions prévues par cette licence »… En général, dans la partie définition d’un contrat, on identifie les parties de manière un peu plus claire, mais cette licence ayant une vocation très générique, pourquoi pas.

À propos de la LICENCE OUVERTE

Etalab est la mission chargée sous l’autorité du Premier ministre d’ouvrir le plus grand nombre de données publiques des administrations de l’Etat et de ses établissements publics. Elle a réalisé la Licence Ouverte pour faciliter la réutilisation libre et gratuite de ces informations publiques, telles que définies par l’article 10 de la loi n°78-753 du 17 juillet 1978.

Voilà qui est fort intéressant, mais… ça n’a pas sa place dans une licence, qui a vocation à être utilisée par d’autres administrations qui plus est. Etalab n’est pas partie au contrat, pourquoi ce petit rappel historique ? Sur le site d’Etalab, pourquoi pas. A côté du lien vers la licence, pas de problème. Mais pas au sein du contrat lui-même ! Quelle utilité de qualifier un tiers ?

Dans le cadre de leurs missions de service public, les administrations produisent ou reçoivent des informations publiques qui peuvent être réutilisées par toute personne physique ou morale à d’autres fins que celles de la mission de service public.

Ne sont pas des informations publiques au sens de la loi du 17 juillet 1978 les informations contenues dans des documents dont la communication ne constitue pas un droit (en application de la loi du 17 juillet 1978 ou d’autres dispositions législatives, sauf si ces informations font l’objet d’une diffusion publique), celles contenues dans des documents produits ou reçus par les administrations dans l’exercice d’une mission de service public à caractère industriel ou commercial, et celles contenues dans des documents sur lesquels des tiers détiennent des droits de propriété intellectuelle.

Ne sont également pas des informations publiques susceptibles d’être réutilisées celles qui contiennent des données à caractère personnel, sauf lorsque les personnes intéressées y ont consenti, ou lorsqu’elles ont fait l’objet d’une anonymisation par l’administration, ou lorsqu’une disposition légale ou réglementaire le permet (dans ces trois cas, la réutilisation est subordonnée au respect de la loi n°78-17 du 6 janvier 1978).

Là encore, il y a un problème. Pourquoi mettre ça ici ? La licence est un contrat qui n’a pas vocation à s’appliquer que dans le cadre de l’application de la loi du 17 juillet 1978. La définition des documents administratifs et les limites posées par la loi sont complètement hors sujet, car cette licence pourrait aussi bien être réutilisée par une personne privée sans mission de service public, ou pour des données libérées sans obligation légale. Et quelle valeur juridique ces informations ont-elles ? Si elles étaient pertinentes, il faudrait les inclure dans les définitions, pas les ajouter dans ce qui aurait pu servir de propos introductif (et qui se trouve en fin de document). Là encore, il n’y a aucune logique.

Cette licence est une version 1.0 de la Licence Ouverte. Etalab se réserve la faculté de proposer de nouvelles versions de la Licence Ouverte. Cependant, les réutilisateurs pourront continuer à réutiliser les informations disponibles sous cette licence s’ils le souhaitent.

Qui sont les réutilisateurs en question ? L’administration (donc le réutilisateur de la licence) ou le réutilisateur de la donnée ? Et il ne faut pas oublier que même si Etalab propose de nouvelles versions de la licence ouverte, la licence ici conclue continue à s’appliquer, puisque c’est ce contrat-là qui a obtenu l’adhésion des deux parties. Il n’est pas possible de les modifier unilatéralement, car il ne s’agit pas de conditions générales d’utilisation, mais bien d’un contrat de licence d’utilisation des données (bien sûr, si la licence est mise à jour et que les données fournies ont changé, pour utiliser les nouvelles données il faudra se conformer à la nouvelle licence).

A vrai dire, c’est toute la partie « à propos de la licence ouverte » qui mériterait d’être purement et simplement retirée du document final.

Bref, comme nous l’avons vu, beaucoup de choses ne vont pas dans cette licence, du moins dans sa rédaction actuelle. Espérons qu’une nouvelle version soit rapidement mise en ligne pour corriger ces erreurs.

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Précisons orthographiques : contrats/licences type ; ayants droit

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J’ai profité de ma lecture de la loi du 17 juillet 1978 pour m’interroger sur l’utilisation étrange de l’expression « contrats types », qui me semblait tout à fait incorrecte. Plutôt que de rester dans le doute, j’en ai profité pour envoyer une demande à l’Académie française, toujours aussi rapide, précise et courtoise (et j’en ai profité pour une piqure de rappel sur les sacro-saints ayants droit).

Je vous livre ici la réponse :

« Sur ce sujet de l’accord de l’apposition, voyez, sur notre site, dans la rubrique La langue française, « Questions de langue », l’article « Apposition : Les danseuses étoiles regardent des films culte ». Votre sentiment est le bon, et on écrira, correctement, des contrats type, car il n’y a pas de relation d’équivalence entre les deux mots.

Le pluriel de ayant droit est ayants droit ; voyez l’article dans notre dictionnaire en ligne (http://www.academie-francaise.fr/dictionnaire/index.html).« 

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La loi de 1978 : analyse de contenu (version 2012) ; Synthèse

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Eh voilà, nous avons fini d’analyser la loi du 17 juillet 1978 dans sa version actuelle, article par article, ou plutôt chapitre par chapitre :

– Chapitre 1 : l’accès aux documents publics

– Chapitre 2 : la réutilisation de l’information publique

– Chapitre 3 : la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA)

Mais tout le monde n’a pas la passion du droit ni la patience de lire la version détaillée. Alors allons-y pour une petite synthèse.

Pourquoi parler de cette loi ?

La loi du 17 juillet 1978, souvent appelée « loi CADA », pose les bases de l’accès et de la réutilisation des données publiques, et donne naissance à la CADA, une autorité administrative indépendante (AAI) chargée de faire appliquer le tout. C’est important, car l’accès et la réutilisation des données publiques sont des piliers fondateurs de l’opendata. Nous avons choisi de commencer par la loi en 2012 (en réalité, la dernière modification remonte à 2011), car c’est le droit applicable aujourd’hui.

Comment ça marche ?

La loi est découpée en trois grandes parties : l’accès aux documents publics, la réutilisation des informations publiques, la commission d’accès aux documents publics. Pour les modalités précises de fonctionnement, on nous renvoie toujours à des parties réglementaires, que nous aurons l’occasion de voir plus loin. Là, c’est le socle légal qui nous intéresse.

Un peu de vocabulaire

On accède aux documents publics, mais on peut réutiliser les informations publiques (contenues dans ces documents publics). La loi parle sans cesse d’administration, qu’il ne faut pas entendre dans un sens restrictif. Les documents publics sont les documents produits ou reçus dans l’accomplissement d’une mission de service public.

L’accès en deux mots

Accéder aux documents se veut facile, gratuit (seuls les frais de reproduction peuvent être décomptés) et ouvert à tous sans restriction. Sur simple demande, pas forcément écrite d’après la loi, un demandeur peut accéder à n’importe quel document public, produit ou reçu, par une administration chargée d’une mission de service publique, peu important sa nature (EPIC, EPA, administration, entreprise privée chargée d’une mission de service public…). Selon les possibilités, le demandeur peut consulter le document sur place, en obtenir une copie la plus fidèle possible (mais pouvant donner lieu au paiement des frais de reproduction uniquement), ou se le faire envoyer par e-mail.

Les données personnelles ou touchant aux pouvoirs régaliens de l’administration ne sont pas communicables.

La réutilisation en deux mots

Elle est beaucoup plus fermée. Les entreprises chargées d’une mission économique et commerciale en sont exclues. La réutilisation (ou même la simple réutilisation potentielle) peut donner lieu au paiement d’une redevance, dont le montant est assez librement fixé par l’administration (aucune gratuité de principe, contrairement à l’accès). S’il y a une redevance, l’administration doit fournir une licence de réutilisation. Le non respect de cette licence expose le fraudeur à une amende appliquée par la CADA.

Normalement, les limites à la réutilisation devraient être très rares et difficiles à mettre en application. En pratique, il y a encore beaucoup de chemin à faire, et on voit fleurir des licences d’utilisation très disparates et parfois à la limite de l’illégalité.

La CADA en deux mots

La commission d’accès aux documents administratifs est une AAI chargée de gérer tous les litiges survenant dans l’application de la loi de 1978. Si elle a un pouvoir de sanction contre un réutilisateur fraudeur, elle n’en a aucun contre l’administration, mais peut émettre des avis. Elle permet d’effectuer un tri ouvrant la voie à un recours contentieux.

Voilà. Succinct ? Oui, mais c’est le but. Si vous voulez davantage de détails, n’hésitez pas à lire les articles complets, ou à poser des questions en bas de page : je ferai de mon mieux pour y répondre (même si je dois pour ça remuer ciel et terre !).

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La loi de 1978 : analyse de contenu (version 2012) ; Partie 3

Continuons notre tour d’horizon de la loi de 1978, pour faire suite au chapitre I sur l’accès aux données et au chapitre II sur la réutilisation.

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Chapitre III : La commission d’accès aux documents administratifs.

La fameuse Commission d’Accès aux Documents Administratifs, ou CADA, qui donne son sobriquet à cette loi, puisque cette commission est souvent perçue comme l’apport majeur de la loi du 17 juillet 1978.

Article 20

La commission d’accès aux documents administratifs est une autorité administrative indépendante.

La CADA est donc une AAI, avec tout ce que cela implique.

Elle est chargée de veiller au respect de la liberté d’accès aux documents administratifs et aux archives publiques ainsi qu’à l’application du chapitre II relatif à la réutilisation des informations publiques dans les conditions prévues par le présent titre et par le titre Ier du livre II du code du patrimoine.

La CADA veille à l’accès aux documents administratifs (chapitre I de la loi) et à leur réutilisation (chapitre II), mais également à la liberté d’accès aux archives publiques. Elle est également responsable de faire appliquer les modalités définies par code du patrimoine, livre II titre I, relatif aux archives (L211-1 et suivants).

Elle émet des avis lorsqu’elle est saisie par une personne à qui est opposé un refus de communication d’un document administratif en application du chapitre Ier, un refus de consultation ou de communication des documents d’archives publiques, à l’exception des documents mentionnés au c de l’article L. 211-4 du code du patrimoine et des actes et documents produits ou reçus par les assemblées parlementaires, ou une décision défavorable en matière de réutilisation d’informations publiques.

La CADA émet des avis dans plusieurs cas :

– refus de communication d’un document administratif (chapitre I de la loi)

– refus de communication OU de consultation d’archives publiques : la question se pose toujours lorsqu’on a un « ou » de savoir s’il est alternatif ou cumulatif. Peut-on saisir la CADA si on nous a refusé la communication d’un document d’archive mais qu’on nous a laissé le consulter ? On peut noter que cette distinction n’est pas expressément mentionnée pour la communication des documents administratifs, même si le chapitre I de la loi inclus la consultation comme un mode de communication. Cette distinction semble donc revêtir une certaine importance, à moins qu’il ne s’agisse d’une tournure maladroite.

– décision défavorable en matière de réutilisation d’informations publiques.

On peut noter que dans les trois cas, la CADA ne peut être saisie que pour un refus, jamais pour un accord. Vers qui devrait se tourner un intéressé qui voudrait s’opposer à l’acceptation de l’administration ? Doit-il directement sauter à l’étape contentieuse ?

Il existe des exceptions : la CADA n’est pas compétente pour les documents mentionnés au c de l’article L211-4 du code du patrimoine, à savoir les minutes et répertoires des officiers publics ou ministériels (il aurait sans doute été plus rapide de l’écrire directement, et serait un peu plus sûr juridiquement, car une modification du code du patrimoine en oubliant ce lien indirect pourrait en annuler la portée) ; elle n’est pas compétente non plus pour les actes et documents (on est en droit de s’interroger sur cette distinction…) produits ou reçus par les assemblées parlementaires.

D’un pur point de vue formelle, il aurait été louable de réécrire correctement l’article au lieu de rajouter la compétence pour la réutilisation en fin de phrase, car en l’état, la rédaction laisse croire que la réutilisation fait partie des exclusions du champ de compétence de la CADA, ce qui n’est évidemment pas le cas.

La CADA peut seulement émettre des avis. Comme beaucoup d’AAI chargées d’une mission de contrôle, tous les bilans la concernant rappellent qu’elle serait plus efficace si elle disposait d’armes un peu plus coercitives contre l’administration. Mais les choses n’ont toujours pas évoluées. Néanmoins…

La saisine pour avis de la commission est un préalable obligatoire à l’exercice d’un recours contentieux.

Ceux qui disent que la CADA n’a aucun pouvoir n’ont pas tout à fait raison : elle ouvre la voie au recours contentieux, même si au regard de la rédaction de cet article, la CADA semble plutôt être un obstacle sur la route du demandeur en quête de réponse, puisqu’il doit passer par cette étape intermédiaire. En réalité, la CADA évite l’encombrement des tribunaux administratifs en effectuant le tri entre les demandes fondées et celles qui ne le sont pas (et évite au passage de demander à un juge administratif pas toujours spécialisé dans la question de trancher). La CADA, en tant que haute autorité, bénéficie d’une aura particulière qui fait que les administrations, ou en dernier ressors le juge administratif, vont se conformer à sa décision.

Article 21

La commission est également compétente pour connaître des questions relatives :

A.-A l’accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques relevant des dispositions suivantes :

1° L’article 2449 du code civil ;

2° L’article 79 du code civil local d’Alsace-Moselle ;

3° Les articles L. 2121-26, L. 3121-17, L. 4132-16, L. 5211-46, L. 5421-5, L. 5621-9 et L. 5721-6 du code général des collectivités territoriales ;

4° Les articles L. 28, L. 68 et LO 179 du code électoral ainsi que les dispositions de ce code relatives au registre des procurations ;

5° Les dispositions du code rural et de la pêche maritime relatives aux listes électorales des chambres départementales d’agriculture ;

6° Les dispositions du code forestier relatives aux listes électorales des centres régionaux de la propriété forestière ;

7° Les articles L. 121-5, L. 123-1 à L. 123-19, L. 213-13 et L. 332-29 du code de l’urbanisme ;

8° Les chapitres III et IV du titre II du livre Ier du code de l’environnement ;

9° Les articles L. 225-3, L. 225-5 et L. 330-2 à L. 330-5 du code de la route ;

10° Les dispositions du code de la voirie routière relatives aux enquêtes publiques en matière de classement, d’ouverture, de redressement, de fixation de la largeur et de déclassement des voies communales ;

11° Le a et le b de l’article L. 104 et les articles L. 106, L. 111 et L. 135 B du livre des procédures fiscales ;

12° L’article L. 107 A du livre des procédures fiscales;

13° L’article L. 421-4 du code de l’action sociale et des familles ;

14° Les articles L. 1111-7 et L. 1131-1 du code de la santé publique ;

15° L’article L. 161-37 du code de la sécurité sociale ;

16° L’article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;

17° L’article 17 de la loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques ;

18° Les dispositions relatives à la conservation du cadastre ;

19° L’article 5 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association ;

20° L’article 12 de la loi du 1er mai 1889, révisée par la loi du 20 mai 1898, sur les associations coopératives de production et de consommation ;

21° Les dispositions relatives aux procès-verbaux des séances de la commission de surveillance et de contrôle des publications destinées à la jeunesse.

B.-A l’accès aux informations détenues par les exploitants d’une installation nucléaire de base et les personnes responsables de transport de substances radioactives dans les conditions définies à l’article 19 de la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire.

C.-A la réutilisation des informations publiques relevant du chapitre III du titre II de la loi du 1er juin 1924 mettant en vigueur la législation civile française dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.

Cet article 21 déroule toute une liste de documents spécialisés pour lesquels la CADA est compétente. On pourrait le résumer simplement en disant : « tout ce qui, de près ou de loin, semble être administratif ».

Article 22

La commission, lorsqu’elle est saisie par une administration mentionnée à l’article 1er, peut, au terme d’une procédure contradictoire, infliger à l’auteur d’une infraction aux prescriptions du chapitre II les sanctions prévues par l’article 18.

Comme nous avons eu l’occasion de le dire en analysant cet article 18, le découpage aurait pu être optimisé… Et surtout, on regrettera que les seules sanctions directes que puisse infliger la CADA soient à l’encontre d’un réutilisateur, et pas contre l’administration. On peut regretter également qu’aucun délai ne soit jamais mentionné dans la loi.

Article 23

La commission comprend onze membres :

a) Un membre du Conseil d’Etat, d’un grade au moins égal à celui de conseiller, président, un magistrat de la Cour de cassation et un magistrat de la Cour des comptes en activité ou honoraire, désignés respectivement par le vice-président du Conseil d’Etat, le premier président de la Cour de cassation et le premier président de la Cour des comptes ;

b) Un député et un sénateur, désignés respectivement par le président de l’Assemblée nationale et le président du Sénat ;

c) Un élu d’une collectivité territoriale, désigné par le président du Sénat ;

d) Un professeur de l’enseignement supérieur, en activité ou honoraire, proposé par le président de la commission ;

e) Une personnalité qualifiée en matière d’archives, proposée par le directeur général des patrimoines ;

f) Une personnalité qualifiée en matière de protection des données à caractère personnel, proposée par le président de la Commission nationale de l’informatique et des libertés ;

g) Une personnalité qualifiée en matière de concurrence et de prix, proposée par le président de l’Autorité de la concurrence ;

h) Une personnalité qualifiée en matière de diffusion publique d’informations.

Un suppléant est désigné dans les mêmes conditions pour chacun des membres.

Les membres de la commission sont nommés par décret du Premier ministre. Leur mandat est, à l’exception de ceux mentionnés aux b et c, qui siègent pour la durée du mandat au titre duquel ils ont été désignés, d’une durée de trois ans. Ce mandat est renouvelable.

La commission comprend en outre, avec voix consultative, le Défenseur des droits ou son représentant.

Un commissaire du Gouvernement, désigné par le Premier ministre, siège auprès de la commission et assiste, sauf lorsqu’elle se prononce en application des dispositions des articles 18 et 22, à ses délibérations.

La loi définit la composition de la CADA : onze membres et les suppléants associés.

En cas de partage égal des voix, celle du président de la commission est prépondérante.

Un décret en Conseil d’Etat détermine les modalités de fonctionnement de la commission. Il fixe notamment les cas et les conditions dans lesquels la commission peut délibérer en formation restreinte.

Il est intéressant de noter que la seule disposition légale concernant les modalités de fonctionnement soit que la voix du président est prépondérante en cas d’égalité, et que tout le reste du fonctionnement de la CADA est renvoyé à un décret (que nous aurons, bien entendu, le plaisir de commenter !).

Chapitre IV : Dispositions communes.

Article 24

Un décret en Conseil d’Etat, pris après avis de la commission d’accès aux documents administratifs, fixe les cas et les conditions dans lesquels les administrations mentionnées à l’article 1er sont tenues de désigner une personne responsable de l’accès aux documents et des questions relatives à la réutilisation des informations publiques.

Par voie réglementaire encore, avec avis de la CADA, on va choisir quelles administrations doivent désigner un « responsable documents publics / réutilisation informations publiques ».

Article 25

Toute décision de refus d’accès aux documents administratifs ou décision défavorable en matière de réutilisation d’informations publiques est notifiée au demandeur sous la forme d’une décision écrite motivée comportant l’indication des voies et délais de recours.

Afin de faciliter les relations avec l’administration, en cas de refus (pour l’accès à un document ou une réutilisation), elle devra communiquer les voies de recours et les délais, par écrit.

Lorsqu’un tiers est titulaire de droits de propriété intellectuelle portant sur un document sur lequel figure une information publique, l’administration qui a concouru à l’élaboration de l’information ou qui la détient indique à la personne qui demande à la réutiliser l’identité de la personne physique ou morale titulaire de ces droits ou, si celle-ci n’est pas connue, l’identité de la personne auprès de laquelle l’information en cause a été obtenue.

Si une information est protégée par un droit d’auteur, l’administration doit transmettre au demandeur le nom du titulaire du droit, ou à défaut, le nom de l’organisme qui le détient ; le tout dans le but que le demandeur puisse accomplir les démarches nécessaires pour se faire céder les droits voulus et réutiliser les informations comme il l’entend.

Nous nous sommes permis de ne pas analyser la suite de la loi, vu qu’il n’y a plus de rapport avec l’accès aux documents publiques, la réutilisation des données publiques, ni la CADA, ni avec quoique ce soit qui s’approche de notre sujet, mais contenait des mesures diverses et variées, pour la plupart abrogées.

Voilà, c’est fini pour l’analyse, article par article, de la loi de 1978 dans sa version « actuelle » (en 12/09/2012). Il nous restera évidemment à analyser les différents décrets, les règlements communautaires, la version de la loi en 1978 et ses évolutions, et un tas d’autres choses encore (comme les licences utilisées par l’administration, les autres versants de l’opendata, l’opendata à l’étranger, etc.).

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