La loi de 1978 : analyse de contenu (version 2012) ; Partie 3

Continuons notre tour d’horizon de la loi de 1978, pour faire suite au chapitre I sur l’accès aux données et au chapitre II sur la réutilisation.

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Chapitre III : La commission d’accès aux documents administratifs.

La fameuse Commission d’Accès aux Documents Administratifs, ou CADA, qui donne son sobriquet à cette loi, puisque cette commission est souvent perçue comme l’apport majeur de la loi du 17 juillet 1978.

Article 20

La commission d’accès aux documents administratifs est une autorité administrative indépendante.

La CADA est donc une AAI, avec tout ce que cela implique.

Elle est chargée de veiller au respect de la liberté d’accès aux documents administratifs et aux archives publiques ainsi qu’à l’application du chapitre II relatif à la réutilisation des informations publiques dans les conditions prévues par le présent titre et par le titre Ier du livre II du code du patrimoine.

La CADA veille à l’accès aux documents administratifs (chapitre I de la loi) et à leur réutilisation (chapitre II), mais également à la liberté d’accès aux archives publiques. Elle est également responsable de faire appliquer les modalités définies par code du patrimoine, livre II titre I, relatif aux archives (L211-1 et suivants).

Elle émet des avis lorsqu’elle est saisie par une personne à qui est opposé un refus de communication d’un document administratif en application du chapitre Ier, un refus de consultation ou de communication des documents d’archives publiques, à l’exception des documents mentionnés au c de l’article L. 211-4 du code du patrimoine et des actes et documents produits ou reçus par les assemblées parlementaires, ou une décision défavorable en matière de réutilisation d’informations publiques.

La CADA émet des avis dans plusieurs cas :

– refus de communication d’un document administratif (chapitre I de la loi)

– refus de communication OU de consultation d’archives publiques : la question se pose toujours lorsqu’on a un « ou » de savoir s’il est alternatif ou cumulatif. Peut-on saisir la CADA si on nous a refusé la communication d’un document d’archive mais qu’on nous a laissé le consulter ? On peut noter que cette distinction n’est pas expressément mentionnée pour la communication des documents administratifs, même si le chapitre I de la loi inclus la consultation comme un mode de communication. Cette distinction semble donc revêtir une certaine importance, à moins qu’il ne s’agisse d’une tournure maladroite.

– décision défavorable en matière de réutilisation d’informations publiques.

On peut noter que dans les trois cas, la CADA ne peut être saisie que pour un refus, jamais pour un accord. Vers qui devrait se tourner un intéressé qui voudrait s’opposer à l’acceptation de l’administration ? Doit-il directement sauter à l’étape contentieuse ?

Il existe des exceptions : la CADA n’est pas compétente pour les documents mentionnés au c de l’article L211-4 du code du patrimoine, à savoir les minutes et répertoires des officiers publics ou ministériels (il aurait sans doute été plus rapide de l’écrire directement, et serait un peu plus sûr juridiquement, car une modification du code du patrimoine en oubliant ce lien indirect pourrait en annuler la portée) ; elle n’est pas compétente non plus pour les actes et documents (on est en droit de s’interroger sur cette distinction…) produits ou reçus par les assemblées parlementaires.

D’un pur point de vue formelle, il aurait été louable de réécrire correctement l’article au lieu de rajouter la compétence pour la réutilisation en fin de phrase, car en l’état, la rédaction laisse croire que la réutilisation fait partie des exclusions du champ de compétence de la CADA, ce qui n’est évidemment pas le cas.

La CADA peut seulement émettre des avis. Comme beaucoup d’AAI chargées d’une mission de contrôle, tous les bilans la concernant rappellent qu’elle serait plus efficace si elle disposait d’armes un peu plus coercitives contre l’administration. Mais les choses n’ont toujours pas évoluées. Néanmoins…

La saisine pour avis de la commission est un préalable obligatoire à l’exercice d’un recours contentieux.

Ceux qui disent que la CADA n’a aucun pouvoir n’ont pas tout à fait raison : elle ouvre la voie au recours contentieux, même si au regard de la rédaction de cet article, la CADA semble plutôt être un obstacle sur la route du demandeur en quête de réponse, puisqu’il doit passer par cette étape intermédiaire. En réalité, la CADA évite l’encombrement des tribunaux administratifs en effectuant le tri entre les demandes fondées et celles qui ne le sont pas (et évite au passage de demander à un juge administratif pas toujours spécialisé dans la question de trancher). La CADA, en tant que haute autorité, bénéficie d’une aura particulière qui fait que les administrations, ou en dernier ressors le juge administratif, vont se conformer à sa décision.

Article 21

La commission est également compétente pour connaître des questions relatives :

A.-A l’accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques relevant des dispositions suivantes :

1° L’article 2449 du code civil ;

2° L’article 79 du code civil local d’Alsace-Moselle ;

3° Les articles L. 2121-26, L. 3121-17, L. 4132-16, L. 5211-46, L. 5421-5, L. 5621-9 et L. 5721-6 du code général des collectivités territoriales ;

4° Les articles L. 28, L. 68 et LO 179 du code électoral ainsi que les dispositions de ce code relatives au registre des procurations ;

5° Les dispositions du code rural et de la pêche maritime relatives aux listes électorales des chambres départementales d’agriculture ;

6° Les dispositions du code forestier relatives aux listes électorales des centres régionaux de la propriété forestière ;

7° Les articles L. 121-5, L. 123-1 à L. 123-19, L. 213-13 et L. 332-29 du code de l’urbanisme ;

8° Les chapitres III et IV du titre II du livre Ier du code de l’environnement ;

9° Les articles L. 225-3, L. 225-5 et L. 330-2 à L. 330-5 du code de la route ;

10° Les dispositions du code de la voirie routière relatives aux enquêtes publiques en matière de classement, d’ouverture, de redressement, de fixation de la largeur et de déclassement des voies communales ;

11° Le a et le b de l’article L. 104 et les articles L. 106, L. 111 et L. 135 B du livre des procédures fiscales ;

12° L’article L. 107 A du livre des procédures fiscales;

13° L’article L. 421-4 du code de l’action sociale et des familles ;

14° Les articles L. 1111-7 et L. 1131-1 du code de la santé publique ;

15° L’article L. 161-37 du code de la sécurité sociale ;

16° L’article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;

17° L’article 17 de la loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques ;

18° Les dispositions relatives à la conservation du cadastre ;

19° L’article 5 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association ;

20° L’article 12 de la loi du 1er mai 1889, révisée par la loi du 20 mai 1898, sur les associations coopératives de production et de consommation ;

21° Les dispositions relatives aux procès-verbaux des séances de la commission de surveillance et de contrôle des publications destinées à la jeunesse.

B.-A l’accès aux informations détenues par les exploitants d’une installation nucléaire de base et les personnes responsables de transport de substances radioactives dans les conditions définies à l’article 19 de la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire.

C.-A la réutilisation des informations publiques relevant du chapitre III du titre II de la loi du 1er juin 1924 mettant en vigueur la législation civile française dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.

Cet article 21 déroule toute une liste de documents spécialisés pour lesquels la CADA est compétente. On pourrait le résumer simplement en disant : « tout ce qui, de près ou de loin, semble être administratif ».

Article 22

La commission, lorsqu’elle est saisie par une administration mentionnée à l’article 1er, peut, au terme d’une procédure contradictoire, infliger à l’auteur d’une infraction aux prescriptions du chapitre II les sanctions prévues par l’article 18.

Comme nous avons eu l’occasion de le dire en analysant cet article 18, le découpage aurait pu être optimisé… Et surtout, on regrettera que les seules sanctions directes que puisse infliger la CADA soient à l’encontre d’un réutilisateur, et pas contre l’administration. On peut regretter également qu’aucun délai ne soit jamais mentionné dans la loi.

Article 23

La commission comprend onze membres :

a) Un membre du Conseil d’Etat, d’un grade au moins égal à celui de conseiller, président, un magistrat de la Cour de cassation et un magistrat de la Cour des comptes en activité ou honoraire, désignés respectivement par le vice-président du Conseil d’Etat, le premier président de la Cour de cassation et le premier président de la Cour des comptes ;

b) Un député et un sénateur, désignés respectivement par le président de l’Assemblée nationale et le président du Sénat ;

c) Un élu d’une collectivité territoriale, désigné par le président du Sénat ;

d) Un professeur de l’enseignement supérieur, en activité ou honoraire, proposé par le président de la commission ;

e) Une personnalité qualifiée en matière d’archives, proposée par le directeur général des patrimoines ;

f) Une personnalité qualifiée en matière de protection des données à caractère personnel, proposée par le président de la Commission nationale de l’informatique et des libertés ;

g) Une personnalité qualifiée en matière de concurrence et de prix, proposée par le président de l’Autorité de la concurrence ;

h) Une personnalité qualifiée en matière de diffusion publique d’informations.

Un suppléant est désigné dans les mêmes conditions pour chacun des membres.

Les membres de la commission sont nommés par décret du Premier ministre. Leur mandat est, à l’exception de ceux mentionnés aux b et c, qui siègent pour la durée du mandat au titre duquel ils ont été désignés, d’une durée de trois ans. Ce mandat est renouvelable.

La commission comprend en outre, avec voix consultative, le Défenseur des droits ou son représentant.

Un commissaire du Gouvernement, désigné par le Premier ministre, siège auprès de la commission et assiste, sauf lorsqu’elle se prononce en application des dispositions des articles 18 et 22, à ses délibérations.

La loi définit la composition de la CADA : onze membres et les suppléants associés.

En cas de partage égal des voix, celle du président de la commission est prépondérante.

Un décret en Conseil d’Etat détermine les modalités de fonctionnement de la commission. Il fixe notamment les cas et les conditions dans lesquels la commission peut délibérer en formation restreinte.

Il est intéressant de noter que la seule disposition légale concernant les modalités de fonctionnement soit que la voix du président est prépondérante en cas d’égalité, et que tout le reste du fonctionnement de la CADA est renvoyé à un décret (que nous aurons, bien entendu, le plaisir de commenter !).

Chapitre IV : Dispositions communes.

Article 24

Un décret en Conseil d’Etat, pris après avis de la commission d’accès aux documents administratifs, fixe les cas et les conditions dans lesquels les administrations mentionnées à l’article 1er sont tenues de désigner une personne responsable de l’accès aux documents et des questions relatives à la réutilisation des informations publiques.

Par voie réglementaire encore, avec avis de la CADA, on va choisir quelles administrations doivent désigner un « responsable documents publics / réutilisation informations publiques ».

Article 25

Toute décision de refus d’accès aux documents administratifs ou décision défavorable en matière de réutilisation d’informations publiques est notifiée au demandeur sous la forme d’une décision écrite motivée comportant l’indication des voies et délais de recours.

Afin de faciliter les relations avec l’administration, en cas de refus (pour l’accès à un document ou une réutilisation), elle devra communiquer les voies de recours et les délais, par écrit.

Lorsqu’un tiers est titulaire de droits de propriété intellectuelle portant sur un document sur lequel figure une information publique, l’administration qui a concouru à l’élaboration de l’information ou qui la détient indique à la personne qui demande à la réutiliser l’identité de la personne physique ou morale titulaire de ces droits ou, si celle-ci n’est pas connue, l’identité de la personne auprès de laquelle l’information en cause a été obtenue.

Si une information est protégée par un droit d’auteur, l’administration doit transmettre au demandeur le nom du titulaire du droit, ou à défaut, le nom de l’organisme qui le détient ; le tout dans le but que le demandeur puisse accomplir les démarches nécessaires pour se faire céder les droits voulus et réutiliser les informations comme il l’entend.

Nous nous sommes permis de ne pas analyser la suite de la loi, vu qu’il n’y a plus de rapport avec l’accès aux documents publiques, la réutilisation des données publiques, ni la CADA, ni avec quoique ce soit qui s’approche de notre sujet, mais contenait des mesures diverses et variées, pour la plupart abrogées.

Voilà, c’est fini pour l’analyse, article par article, de la loi de 1978 dans sa version « actuelle » (en 12/09/2012). Il nous restera évidemment à analyser les différents décrets, les règlements communautaires, la version de la loi en 1978 et ses évolutions, et un tas d’autres choses encore (comme les licences utilisées par l’administration, les autres versants de l’opendata, l’opendata à l’étranger, etc.).

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